ข้อมูลภูมิสารสนเทศแนวเขตการปกครอง กับปัญหาที่รอการแก้ไข (Geospatial Data on Administrative Boundaries and Pending Issues)

ข้อมูลเกี่ยวกับแนวเขตการปกครอง (ขอบเขตจังหวัด อำเภอ ตำบล) ในระบบภูมิสารสนเทศมีความสำคัญมากในการจัดการที่มีประสิทธิภาพในพื้นที่ เนื่องจากมีผลต่อการอ้างอิงขอบเขตอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานราชการต่าง ๆ โดยกรมการปกครองถือว่าเป็นหน่วยงานหลักที่มีหน้าที่ดูแลในการจัดเก็บข้อมูล (การทบทวนหน่วยงานที่รับผิดชอบชุดข้อมูลภูมิสารสนเทศพื้นฐาน FGDS) โดยได้ดำเนินการสำรวจ ตรวจสอบ และปรับปรุงข้อมูลดังกล่าวตลอดเวลาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2546 ภายใต้โครงการปรับปรุงข้อมูลแนวเขตการปกครองในระบบภูมิสารสนเทศ (GIS) มาตราส่วน 1:50000 อย่างไรก็ตามยังมีการปรับปรุงแก้ไขแนวเขตการปกครองเพียงบางพื้นที่เท่านั้น และยังไม่มีการปรับปรุงข้อมูลให้ครอบคลุมทั่วถึงและถูกต้องตามปัจจุบันในทุกพื้นที่ของประเทศ โดยข้อมูลแนวเขตการปกครองในระบบภูมิสารสนเทศ ที่ถูกปรับปรุงล่าสุดโดยกรมการปกครอง อยู่ที่ ปี 2556

รูปแบบในการใช้งานข้อมูลขอบเขตการปกครอง

ก่อนที่ผมจะลงลึกไปถึงปัญหา อยากขออธิบายคร่าว ๆ ว่าเราใช้ขอบเขตการปกครองเพื่ออะไรบ้าง  ในกรณีนี้สามารถแยกได้ 2 กรณี

กรณีที่ 1 ใช้เพื่อนำเสนอ หรือสื่อสารข้อมูล (Data Storytelling) โดยไม่ต้องการความแม่นยำทางภูมิศาสตร์ ยกตัวอย่าง ภาพที่ 1

จะเห็นได้ว่าแผนที่นี้ต้องการที่จะสื่อสารว่าคนในจังหวัดกระบี่ ขาดสารอาหารประเภททองแดง การทำแผนที่ประเภทนี้ก็เพียงแค่เน้นให้จังหวัดกระบี่สามารถสังเกตได้ง่ายกว่าจังหวัดอื่น โดยไม่ได้ต้องการความถูกต้องของแนวเขตจังหวัด เป็นต้น

สำหรับนักวิทยาศาสตร์ข้อมูลที่ใช้เครื่องมือ BI ต่าง ๆ ก็อาจจะคุ้นชินกับการใช้เครื่องมือเหล่านี้ในการทำแผนที่ในกรณีนี้เป็นอย่างดี แต่ก็ยังมีอีกกรณีที่เครื่องมือ BI ยังไม่อาจตอบโจทย์ได้นั่นคือ

กรณีที่ 2 ใช้เพื่อการพิสูจน์สิทธิ์ การแบ่งหน้าที่ความรับผิดชอบ การกำหนดขอบเขตการเข้าทำประโยชน์ หรือการแบ่งผลประโยชน์ ต้องการการคำนวณขนาดพื้นที่ ฯลฯ ยกตัวอย่างดังภาพที่ 2

หมายเหตุ ในกรณีนี้ไม่ได้บอกว่าเราสามารถใช้ข้อมูลภูมิสารสนเทศขอบเขตการปกครองอ้างอิงได้โดยตรง เพราะต้องมีการตรวจสอบความถูกต้องโดยการรังวัดที่ดินเพื่อปักเขตและทำเขตที่แม่นยำ

จากภาพที่ 2 จะสังเกตได้ว่าข้อมูลจุดความร้อนเกิดขึ้นอยู่ระหว่างประเทศไทยและประเทศพม่า ซึ่งก็อาจเกิดข้อถกเถียงเรื่องขอบเขตความรับผิดชอบต่อจุดความร้อนดังกล่าวได้

จะเห็นได้ว่าขอบเขต จังหวัด อำเภอ ตำบล เป็นข้อมูลภูมิสารสนเทศพื้นฐานที่มักถูกนำมาใช้ประกอบการวิเคราะห์ข้อมูลด้านต่าง ๆ แต่ทว่าปัญหาใหญ่ที่พบเจอคือ ข้อมูลเหล่านี้มักมีที่มาจากแหล่งข้อมูลที่หลากหลาย ทำให้เกิดปัญหาในการใช้งานร่วมกัน บทความนี้มุ่งเน้นไปที่การอภิปรายปัญหาที่อาจเกิดขึ้นจากการใช้ข้อมูลดังกล่าว

ปัญหาที่พบเจอ

1. ขอบเขตไม่ตรงกัน: ปัญหาที่พบบ่อยคือ ขอบเขตของจังหวัด อำเภอ ตำบล จากแหล่งข้อมูลต่าง ๆ อาจจะมีความเหลื่อมล้ำหรือซ้อนทับกัน สาเหตุหลักมาจากการตีความเขตพื้นที่ตามกฎหมาย ประกาศราชกิจจานุเบกษา และระเบียบต่าง ๆ ที่อาจตีความได้หลายแง่มุม
2. จำนวนจังหวัด อำเภอ ตำบล ไม่เท่ากัน: จำนวนจังหวัด อำเภอ ตำบล ใน shapefile อาจจะมีจำนวนไม่เท่ากัน ขึ้นอยู่กับช่วงเวลาที่ทำการรวบรวมข้อมูล เพราะมีการเปลี่ยนแปลงเขตปกครองอยู่เสมอ เช่น การแยกตำบลใหม่ การรวมอำเภอ

ผลกระทบ

ปัญหาเหล่านี้ส่งผลกระทบต่อการวิเคราะห์ข้อมูลภูมิสารสนเทศ รวมไปถึงการบริหารงาน ตัวอย่างเช่น

• การคำนวณพื้นที่ ระยะทาง อาจจะผิดพลาด
• การวิเคราะห์เชิงพื้นที่ เช่น การหาพื้นที่ซ้อนทับ การหาพื้นที่กันชน (buffer) อาจจะไม่ถูกต้อง
• ความขัดแย้งกันหรือการเกี่ยงความรับผิดชอบระว่างหน่วยงานที่รับผิดชอบในพื้นที่ทับซ้อน

แนวทางแก้ไข (ดีที่สุดที่เราจะสามารถทำได้ ณ ขณะนี้)

• เลือกใช้ข้อมูลการปกครองจากแหล่งข้อมูลที่เชื่อถือได้: ควรเลือกใช้ข้อมูลขอบเขตการปกครองจากหน่วยงานราชการ หรือแหล่งข้อมูลที่มีมาตรฐาน และหากไม่รู้ที่จะเริ่มที่ตรงไหน เราขอแนะนำให้ตั้งต้นจากข้อมูลของกรมการปกครอง
• ตรวจสอบระบบพิกัดทางภูมิศาสตร์ (Coordinate Reference System): ควรตรวจสอบให้แน่ใจว่า ข้อมูลภูมิสารสนเทศทั้งหมดใช้ระบบการฉายภาพเดียวกัน
• ติดตามการเปลี่ยนแปลงเขตปกครอง: หากมีความจำเป็นที่จะต้องวิเคราะห์ในพื้นที่ที่ยังไม่มีการอัปเดตข้อมูลขอบเขตการปกครองจากแหล่งต้นทาง ก็ไม่ผิดที่จะปรับแต่งข้อมูลตามการเปลี่ยนแปลงเขตปกครองหรือตามเป้าหมายที่จะไปใช้งาน
• Metadata สำคัญที่สุด Metadata ควรมีการบันทึกไว้อย่างชัดเจนว่าข้อมูลต้นทางมาจากที่ใด ข้อมูลถูกแก้ไขเปลี่ยนแปลงอย่างไรบ้าง และที่สำคัญควรอ้างอิงมาตรฐานทางภูมิสารสนเทศด้วย เช่น ISO-19115

จะเห็นได้ว่าแนวทางแก้ไขที่เราเสนอไปก็ไม่ได้เป็นการแก้ไขที่ยั่งยืน ในการนี้ ผู้เขียนขออนุญาตเสนอแนวทางในการบริหารจัดการข้อมูลชุดนี้ดังต่อไปนี้

• ควรมีหน่วยงานกลางที่รับผิดชอบในการจัดทำข้อมูล จังหวัด อำเภอ ตำบล ที่มีมาตรฐานเดียวกัน
• ควรมีระบบการอัปเดตข้อมูลขอบเขตการปกครองให้ทันสมัยอยู่เสมอ
• ควรมีการจัดทำข้อมูลขอบเขตการปกครองให้เป็น Opendata

ความเคลื่อนไหวของหน่วยงานผู้รับผิดชอบ

ในปัจจุบัน กรมการปกครองมีโครงการจัดทำข้อมูลภูมิสารสนเทศขั้นพื้นฐานหลัก ชั้นข้อมูลแนวเขตการปกครองระดับหมู่บ้าน มาตรส่วน 1:4000 ด้วยงบประมาณกว่า 700 ล้านบาท ซึ่งมีเป้าหมายที่จะแนวเขตการปกครองตำบล อำเภอ และจังหวัดในพื้นที่ระดับหมู่บ้านทั้งหมด 63193 หมู่บ้าน และคาดว่าโครงการนี้จะเสร็จสิ้นในปี พ.ศ. 2569

บทสรุป

แม้ว่าปัจจุบันจะยังมีปัญหาในการใช้งานข้อมูลขอบเขตการปกครองจากหลายแหล่งที่มาและความไม่สอดคล้องกัน แต่เรามีแนวทางในการแก้ไขปัญหาเบื้องต้นเพื่อลดผลกระทบ เช่น การเลือกใช้ข้อมูลจากแหล่งที่น่าเชื่อถือ ตรวจสอบระบบพิกัดให้ตรงกัน และติดตามการเปลี่ยนแปลงเขตการปกครองอย่างใกล้ชิด รวมถึงการจัดทำ metadata อย่างละเอียด

นอกจากนี้ กรมการปกครองได้ตระหนักถึงปัญหาดังกล่าวและมีโครงการจัดทำข้อมูลภูมิสารสนเทศขอบเขตการปกครองในระดับหมู่บ้านทั่วประเทศอย่างครอบคลุมและมีมาตรฐานเดียวกัน ซึ่งหากดำเนินการได้สำเร็จตามแผน ก็จะเป็นการแก้ไขปัญหาได้อย่างยั่งยืน

การริเริ่มโครงการสำคัญนี้ถือเป็นความหวังที่จะทำให้ข้อมูลขอบเขตการปกครองมีความถูกต้อง ทันสมัย และเป็นมาตรฐานเดียวกันทั่วประเทศ ซึ่งจะส่งผลให้การนำข้อมูลไปใช้งานมีประสิทธิภาพสูงสุดและแก้ไขปัญหาข้อขัดแย้งต่าง ๆ ได้อย่างมีประสิทธิผล

บทความโดย นววิทย์ พงศ์อนันต์
ตรวจทานและปรับปรุงโดย อิสระพงษ์ เอกสินชล

อ้างอิง

• กรมการปกครอง
• กรมพัฒนาที่ดิน
• ความคิดเห็นต่อชุดข้อมูลขอบเขตการปกครอง ปี 2556 กรมการปกครอง